Понятие публичных услуг в российском законодательстве. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной. Публичные услуги: понятие и сущность

Актуальные проблемы цивилистической науки

УДК 349.41 СУБЪЕКТЫ ОКАЗАНИЯ ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ

В СФЕРЕ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ

Subjects of Rendering Public Services in the Field of Landownership

Е. Н. Маланина - исполняющий обязанности заведующего кафедрой гражданского права Омской юридической академии

E. N. Malanina - Appointed Executive Head of the Civil Law Department of the Omsk Law Academy

Аннотация. В статье проанализированы основные субъекты оказания публичных услуг в сфере землепользования. Автор классифицирует субъектов оказания публичных услуг в сфере землепользования по различным основаниям, а также подробно их характеризует.

The article deals with the analysis of the main subjects of public services rendering in the field of landownership. The author classifies the subjects ofpublic services rendering in the field of landownership according to different criteria and characterizes them in detail.

Ключевые слова: административная реформа, публичные услуги, землепользование.

Administrative reform, public services, landownership.

В России в результате проведения административной реформы произошла существенная корректировка системы органов управления, в том числе и в сфере землепользования. Основные направления реформы были определены Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»1, в числе приоритетных направлений названы следующие: исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и

юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Административная реформа осуществляется в соответствии с разработанной Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг.1 2 (далее - Концепция административной реформы). Несмотря на то что срок Концепции административной реформы определен с 2006 по 2010 гг., большинство определенных ею направлений сохраняют свою актуальность, более того, ряд направлений приобрели самостоятельность3, что вылилось в разработ-

2 См.: О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 25 окт. 2005 г. № 1789-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 46, ст. 4720.

3 URL: http://www.ar.gov.ru/about/history/

ку Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы4 (далее - Концепция снижения административных барьеров). Одной из целей Концепции снижения административных барьеров является повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг, что невозможно без создания эффективной системы управления. Е. В. Фомичева обращает внимание на то, что эффективность в работе органов управления может быть достигнута только в том случае, когда сложность управляющей подсистемы соответствует характеру деятельности, осуществляемой управляемой подсистемой5.

Органы государственной власти, осуществляющие управленческую деятельность в сфере землепользования, могут быть классифицированы по нескольким критериям. Если, например, исходить их характера и объема присущих им властных полномочий, то следует разграничивать их на органы специальной и общей ком-петенции6. Каждый из них в пределах своей компетенции осуществляет функции управления в области землепользования отношений независимо от того, в чьей собственности, пользовании или ведомственном управлении находятся земли. Органы специальной компетенции подотчетны органам общей компетенции и, в свою очередь, подразделяются на функциональные и отраслевые (ведомственные) органы.

К федеральным органам общей компетенции относятся Президент РФ и Правительство РФ. Они выделены в особый вид федеральных органов власти потому, что решение вопросов управления земельными отношениями (в том числе и имущественными) не является их специальной и единственной функцией, а осуществляется наряду с решением иных задач7. Так, полномочия Правительства РФ в области земельно-имущественных отношений определяются Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ) (ст.ст. 2, 8, 13-14, 22, 38, 54, 58, 60, 65 и т. д.), а также другими федеральными

законами. Например, ст. 8 ЗК РФ Правительство РФ осуществляет отнесение земель к категориям, перевод земель из одной категории в другую применительно к землям, находящимся в федеральной собственности.

К числу государственных органов общей компетенции относятся и органы исполнительной власти субъектов РФ. Согласно ст. 10 ЗК РФ к их полномочиям относится изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ, разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование из земель, находящихся в собственности субъекта РФ. Система органов государственной власти устанавливается ими самостоятельно (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) в соответствии с основами конституционного строя России (демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, единство государственной власти Российской Федерации и ее субъектов) и в соответствии с общими принципами организации системы органов государственной власти, устанавливаемые федеральным законом (ст.ст. 72, 77 Конституции РФ).

На территории Омской области полномочия в сфере регулирования земельно-имущественных отношений осуществляет правительство Омской области и министерство имущественных отношений Омской области. Правительство Омской области, в соответствии со ст. 55 Устава Омской области8, управляет и распоряжается собственностью Омской области в соответствии с областным законодательством, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление Омской области в соответствии с федеральным законодательством. В указанном случае имеется в виду в том числе и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Омской области. Министерство имущественных отношений Омской области,

4 См.: Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 26, ст. 3826.

5 См.: ФомичеваЕ. В. Экономика природопользования: учеб. пособие. М. : Дашков и Ко, 2003. С. 43.

6 См.: ТихомировЮ. А. Публичное право: учебник. М. : БЕК, 2008. С. 136.

7 См.: Ерофеев Б. В. Земельное право: учебник для вузов. М. : Профобразование, 2009. С. 237.

8 См.: Устав (Основной закон) Омской области: принят Законодат. собр. Ом. обл. 26 дек. 1995 г. // Ом. вестн. 1995. № 249.

Актуальные проблемы цивилистической науки

в соответствии с указом губернатора Омской области от 10 февраля 2004 г. № 26 «Об утверждении положения о Министерстве имущественных отношений Омской области»9, является уполномоченным органом исполнительной власти Омской области, обеспечивающим проведение единой государственной политики в сферах имущественных и земельных отношений на территории Омской области, управление и распоряжение в пределах своей компетенции имуществом, в том числе земельными участками, находящимися в собственности Омской области.

Функциональные органы специальной компетенции осуществляют свои полномочия по отношению к земельным участкам всех форм собственности и категорий по вопросам, указанным в положениях об этих органах (мониторинг, землеустройство, ведение государственного кадастра недвижимости). К функциональным органам специальной компетенции относятся:

1) Министерство природных ресурсов и экологии РФ. Действует на основании постановления Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации»10 11. Деятельность данного министерства носит природоохранный характер, но поскольку земля является составной и неотъемлемой частью окружающей среды, эти полномочия будут представлять для нас интерес. Полномочия министерства в сфере охраны земель заключаются в проведении мероприятий по охране лесов и лесных аукционов, создании особо охраняемых природных территорий и управлении ими;

2) Министерство регионального развития РФ (в его ведении Департамент строительства и Департамент жилищно-коммунального хозяйства). К числу его основных функций относится управление строительством, градостроительством, жилищно-коммунальным хозяйством. В свете предусмотренных ст. 9 Градостроительного кодекса РФ мероприятий по территориальному планированию, распространяющихся на зем-

3) Министерство экономического развития РФ (в его ведении Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом).

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации11.

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных отношений12.

Отраслевыми (ведомственными) органами являются различные министерства и ведомства, в ведении которых находятся земли определенного целевого назначения (Министерство сельского хозяйства, Министерство путей сообщения, Министерство связи и др.).

Важным субъектом оказания публичных услуг в сфере землепользования являются многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг (далее -многофункциональные центры)13. Цель создания многофункциональных центров - повышение качества предоставления публичных услуг. Опыт по созданию многофункциональных центров Россией был заимствован, поскольку аналогичные центры уже созданы в Германии, Канаде, Бразилии, Португалии, Индии, Греции и других странах, где действуют вполне успешно. По мысли разработчиков законопроекта о многофункциональных центрах, в них оправданно

9 См.: Об утверждении положения о Министерстве имущественных отношений Омской области: указ губернатора Ом. обл. от 10 февр. 2004 г. № 26 // Ом. правда. 2004. № 12.

10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 22, ст. 2581.

11 См.: О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии: указ Президента Рос. Федерации от 25 дек. 2008 г. № 1847 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6366.

12 См.: О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом: постановление Правительства Рос. Федерации от 5 июня 2008 г. № 432 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 23, ст. 2721.

13 См.: Маланина Е. Н. Многофункциональные центры как субъекты оказания публичных услуг // Вестн. Ом. юрид. ин-та. 2010. № 1. С. 31.

Вестник Омской юридической академии. 2013. № 2 (21)

оказание в первую очередь следующих блоков публичных услуг:

1) регистрация прав на недвижимое имущество, включая земельные участки, регистрация собственности, получение выписки из государственного кадастра недвижимости, перевод объектов недвижимости из одной категории в другую, предоставление государственного и муниципального имущества в аренду и др.;

2) социальная поддержка граждан - различные социальные выплаты и другие формы социальной поддержки и социальной защиты;

3) определение гражданско-правового статуса гражданина: регистрация по месту пребывания и проживания, выдача удостоверяющих личность документов находится в ведении федеральных органов; в ведении региональных и местных органов - регистрация рождения, смерти, актов гражданского состояния и т. д.;

4) услуги и функции, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности: лицензирование, выдача разрешений, оказание поддержки.

Проект по созданию многофункциональных центров стартовал в 2007 г., когда в 16 субъектах Российской Федерации было создано 18 многофункциональных центров (в Астраханской, Иркутской, Калининградской, Калужской, Курской, Липецкой, Новосибирской, Ростовской, Саратовской, Тамбовской, Тульской, Ульяновской, Челябинской областях, Ставропольском крае - по одному центру, в Омской области и Ямало-Ненецком автономном округе - по два центра). Особенностями пилотных многофункциональных центров являлось то, что, во-первых, на тот момент законодатель не определил понятие и правовой статус многофункционального центра и, во-вторых, субъектам РФ было дано право самостоятельно определить варианты организации и способы функционирования создаваемых центров.

В 2008 г. был проведен мониторинг деятельности первых многофункциональных центров,

по результатам которого выяснилось, что в среднем многофункциональный центр оказывает порядка 45 публичных услуг, тогда как он может предоставлять не менее 35914. Более того, характеристики многофункциональных центров в различных субъектах существенно отличались друг от друга. Это проявлялось и в количестве окон (от 5 до 72), и в площади центров (от 150 до 4 000 кв. м), и в количестве оказываемых публичных услуг (от 8 до 100). В большей части многофункциональных центров оказывались услуги только одной направленности, как правило, в социальной сфере, реже - в сфере недвижимости. Только три многофункциональных центра - в Тамбовской, Липецкой и Калужской областях - предоставляли услуги по всем направлениям, рекомендованным Министерством экономического развития РФ: предпринимательская деятельность, определение гражданскоправового статуса гражданина, социальная сфера и сфера недвижимости.

К 2013 г. в России создано уже более 600 многофункциональных центров в 62 регионах15. Безусловно, их деятельность не лишена недостатков, некоторые из которых не устранены до сих пор (например, в Омской области многофункциональный центр и по сегодняшний день оказывает публичные услуги только в социальной сфере), но деятельность их достаточно эффективна. Во-первых, посредством многофункциональных центров достигнута одна из целей административной реформы - повышение качества предоставления публичных услуг, во-вторых, следствием устранения прямого контакта с чиновниками стало снижение коррупционных рисков, в-третьих, процедура получения публичных услуг стала гораздо проще, быстрее и комфортнее, что подтверждается социологическими опросами посетителей многофункциональных центров (около 90 % потребителей публичных услуг в многофункциональных центрах высоко оценили их работу16).

14 См.: Фин. газ. Регион. вып. 2009. № 22.

15 URL: http://www.ar.gov.ru/citizen/mfc/

16 URL: www.admportal.tula.ru/2009/depek

Понятие «государственная услуга» было заимствовано из зарубежного опыта (преимущественно из Германии) и появилось в России в процессе проведения административной реформы.

Существуют различные мнения по поводу субъектного состава участников правоотношений, связанных с оказанием государственных услуг. Ряд российских авторов считают, что государственные услуги связаны с государственной службой и могут оказываться только органами государственной власти 1 , другие полагают, что стороной, оказывающей государственные услуги могут быть и органы местного самоуправления, и даже любые организации 2 .

Тем не менее, мнение, что государственная услуга может выполняться негосударственной организацией на том основании, что вообще функция органа государственной власти может быть присвоена любой организации нормативно-правовым актом 3 , представляется новацией, чреватой в России непредсказуемыми последствиями.

Прежде всего, возникает вопрос: от чьего имени будет действовать субъект при оказании государственной услуги? Очевидно, услуга может считаться государственной, если она оказывается государством или от имени государства. В соответствии с ч.1 ст.125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и права и обязанности только органы государственной власти в пределах установленной компетенции. Частью 3 ст.125 ГК РФ предусмотрена ситуация, когда юридические лица могут выступать от имени Президента РФ, Правительства РФ, субъекта Российской Федерации и муниципального образования по их специальному поручению. Связано это с тем, что Президент РФ (единоличный орган) и Правительство РФ (коллегиальный орган) сами не обладают правами юридических лиц частного права 4 .

Таким образом, Гражданским кодексом РФ не предусмотрена возможность, когда юридическое лицо частного права выступает от имени публично-правового образования - Российской Федерации. Юридическое лицо может выступать от имени Президента РФ, Правительства РФ, публично-правовых образований, входящих в состав Российской Федерации, - субъектов Федерации и муниципальных образований, но не от имени Российской Федерации.

Наряду с термином «государственные услуги» нередко употребляется и другой – «публичные услуги», причем зачастую оба термина употребляются в одном и том же контексте, применительно к одним и тем же ситуациям. В результате и без того не вполне ясное понятие государственных услуг еще более теряет свои контуры, сливаясь с услугами публичными.

Социально значимые услуги, адресованные неограниченному кругу лиц, в которых заинтересовано все общество, являются публично-правовыми услугами. Понятие публично-правовых услуг включает в себя услуги, оказываемые государственными органами от имени Российской Федерации (государственные услуги) и общественно-значимые услуги, оказываемые государственными и негосударственными организациями частного права (негосударственные услуги или публичные услуги).

Государственные услуги также являются публичными, но характеризуют специального субъекта: это всегда обладающие властными полномочиями государственные органы. Например, органы местного самоуправления не входят в состав органов государственной власти, оказываемые ими услуги, как правило, являются публичными, но в случаях, предусмотренных ст.19 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ, они могут оказывать государственные услуги, реализуя переданные им в соответствии с законом государственные полномочия.

Публичные услуги, представляя собой гражданско-правовое отношение (строго говоря, комплексное отношение) и предоставляются на основе возмездности или безвозмездно. Государственные услуги, как правило, бесплатны, их оказание регулируется публичным правом, в связи с их оказанием обычно взимается сбор (пошлина), который является условием оказания услуги (предоставления права), а осознаваемая плательщиком возмездность выражается лишь в их опосредованной связи. В процессе оказания услуги могут возникать другие правоотношения сторон, например, связанные с возмещением вреда, наносимого одной из сторон в связи с пользованием услугой.

Сочетание в публично-правовой услуге различных по характеру регулирования элементов обусловлено их общественной значимостью и задачами государственного управления. Например, в немецком административном праве (из которого было заимствовано понятие «государственная услуга») в зависимости от характера управленческого воздействия выделяют два вида государственного управления - управление, вторгающееся в права человека, и позитивное управление (управление по предоставлению услуг) 5 .

Под управлением, вторгающимся в права и свободы человека, следует понимать управление, в результате которого происходит ограничение прав и свобод посредством издания и применения административных актов или иными способами, ограничивающими свободу действий граждан. Данный вид управления характерен для административно-правового регулирования в таких областях, как налоги и сборы, обеспечение общественного порядка и безопасности (решение о взимании сбора, применение мер принуждения, меры по обеспечению общественного порядка) 6 .

Управление по предоставлению публично-правовых услуг является видом публичного управления, в результате осуществления которого расширяется и укрепляется (улучшается) правовое положение гражданина за счет предоставления благ. Наиболее ярким примером данного вида управления является предоставление государственных услуг, таких, как социальная помощь, жилищные субсидии, финансирование обучения, содержание государственных и муниципальных учреждений (бассейны, детские сады, музеи и т.д.), а также государственное инвестирование в экономику, сельское хозяйство, культуру посредством предоставления субсидий.

Признание того, что современное государство оказывает не только властное воздействие, но и осуществляет позитивное государственное управление, обусловливает возникновение новых форм государственного управления. Основной вклад в развитие теории позитивного государственного управления внес немецкий ученый Эрнст Форстхофф. Он сформулировал положение о том, что для осуществления позитивного государственного управления недостаточно классических административно-правовых (властных) форм, следовательно, необходим поиск иных форм государственного управления 7 . Позитивное (предоставляющее) государственное управление, по мнению Э. Форстхоффа, осуществляется не только в административно-правовых, но и в частноправовых формах.

В соответствии с классическим подходом свобода выбора государством соответствующей формы управления предполагает, что государство вправе выбрать как организационно-правовую форму частного права (создать юридическое лицо частного права), так и частноправовой способ регулирования правоотношений, складывающихся между государством и частными лицами 8 .

Возможность осуществления позитивного государственного управления в частноправовых формах позволяет преодолеть несоответствие между изменившимися функциями государственного управления (государство признало, что оно должно осуществлять не только принуждение, но и оказывать своим гражданам услуги) и правовыми формами его осуществления, поскольку традиционные формы предназначены исключительно для властного обязывания 9 .

Как отмечают исследователи немецкого административного права, допустимость применения частноправовых форм объясняется отсутствием в административном праве собственных правовых форм для осуществления позитивной деятельности государства по предоставлению благ 10 .

Признание за государством возможности использования частноправовой формы при осуществлении государственного управления является преобладающей, но не единственной позицией.

Другими немецкими правоведами исключается возможность выбора субъектом публичного управления частноправовой или публично-правовой формы деятельности 11 . Согласно данной позиции субъекты публичного управления при реализации государственных и муниципальных задач и предоставлении услуг должны действовать только в рамках административно-правового регулирования. Так, Д. Элерс, будучи противником использования субъектом публичного управления частноправовых форм, называет несколько проблем, вытекающих из свободы выбора правовой формы.

Во-первых, такая свобода повлечет за собой правовую нестабильность (юридическую ненадежность, неустойчивость), поскольку гражданин не может самостоятельно ни определить, ни предвидеть, какую правовую форму в конкретном случае изберет административный орган;

Во-вторых, свободное определение субъектом публичного управления правового режима (публичное право либо частное право), а соответственно, и правовых последствий, может привести к злоупотреблениям со стороны субъекта публичного управления, когда он сможет выбирать позицию более выгодную для себя, а не для гражданина 12 .

Вместе с тем, Д. Элерс ничего не говорит о ситуации, когда государство не имеет необходимых ресурсов для оказания услуг в объеме, установленном законом, и не имеет в своем распоряжении организационно-правовых форм, ограничивающих его ответственность разумными рамками (в собственности Российской Федерации могут находиться только акции ОАО, имеющие относительно высокие издержки функционирования, тогда как унитарные предприятия не обладают требуемой имущественной автономией).

Таким образом, различным функциям субъектов публичного управления должны быть присущи соответствующие формы реализации 13 . Однако при осуществлении государственного управления в частноправовых формах государство не изменяет своей властной сущности, что влечет за собой необходимость особого правового регулирования этих форм деятельности. Поэтому общепризнанным среди немецких правоведов является тезис о том, что субъект публичного управления, используя в своей деятельности частноправовые формы, обязан соблюдать ограничения, установленные публичным правом 14 .

В немецкой и российской административно-правовой доктрине длительное время господствовала позиция, согласно которой государство, использующее в своей деятельности частноправовые инструменты, приравнивается к субъектам частного права 15 .

Современная административно-правовая наука при рассмотрении данной проблемы исходит из того, какую цель преследует субъект публичного управления, используя частноправовые инструменты 16 . В том случае, если субъект публичного управления действует в частноправовой форме для непосредственной реализации публичной задачи, то, по мнению ряда авторов, в данном случае должно применяться административное частное право.

Характерной чертой административного частного права является расхождение формы деятельности субъекта публичного управления (частноправовая) с целью его деятельности (публично-правовая), что приводит к «сосуществованию» частного и публичного права. Примером такого сосуществования является австрийская государственное акционерное общество «Asfinag» и ее дочерняя компания «Asfinag Maut service» GmbH (общество с ограниченной ответственностью), осуществляющие управление системой взимания платы за пользование платными дорогами в Австрии.

Если государство участвует в гражданском обороте, не реализуя при этом публичные задачи на условиях конкуренции, и заключает сделки для того, чтобы создать предпосылки для реализации публичных задач, то оно выступает как «фиск» (казна). Согласно теории «фиска» фискальная деятельность (в узком смысле) государства может осуществляться двумя способами:

Во-первых, в форме предпринимательской деятельности (например, участие в уставном капитале и управлении юридическими лицами);

Во-вторых, в форме фискальных вспомогательных сделок, которые заключаются в целях создания условий для осуществления публичных задач по отношению к третьим лицам (например, закупка канцелярских предметов субъектами публичного управления).

Важно отметить, что теория фиска применима и в российском праве, поскольку публично-правовые образования могут выступать в гражданском обороте наряду с юридическими лицами частного права. Так, в соответствии со ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты Федерации, а также муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

Государственная (муниципальная) услуга (работа) - услуга (работа), оказываемая (выполняемая) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами. В связи с использованием в законодательстве Российской Федерации близких терминов и понятий, необходимо различать понятия услуг, оказываемых в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ), и услуг, оказываемых в контексте Федерального закона от 08.05.2010 № 83- ФЗ.
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ регламентирует предоставление государственных (муниципальных) услуг органами власти в ходе реализации ими своих функций при осуществлении возложенных на них или переданных с другого уровня полномочий (например, выдача разрешения на строительство, предоставление выписки из реестра недвижимого имущества).

Потребителями этих услуг являются только физические или юридические лица (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления).
Данные услуги предоставляются по запросам указанных лиц (заявителей) в соответствии с административными регламентами.
Кроме того, Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ регулирует правоотношения при оказании услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных (муниципальных) услуг в контексте данного закона (например, выдача справки о состоянии здоровья, которая необходима для получения государственной услуги «выдача водительского удостоверения»). Такие услуги могут оказываться заявителю, в том числе, на платной основе в соответствии с требованиями статьи 9 Федерального закона от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ.
Положения Федерального закона от 08.05.2010 № 83- ФЗ, которому посвящен настоящий раздел официального сайта Минфина России применяются к услугам, которые оказывают не органы власти, а подведомственные им учреждения в рамках определенных для этих учреждений заданий (например, реализация образовательных программ, оказание первичной медицинской помощи, хранение архивных документов). Потребителями таких услуг являются физические или юридические лица, а также органы власти.

Принято следующее условное разделение государственных услуг и государственных работ:
Услуга – это результат деятельности учреждения в интересах определенного физического (юридического) лица – получателя услуги (например, реализация образовательных программ среднего профессионального образования, первичная медико-санитарная помощь, библиотечное обслуживание пользователей библиотеки).
Работа – это результат деятельности учреждения в интересах неопределенного количества лиц или общества в целом (например, создание театральной постановки, организация выставок и соревнований, благоустройство территории).
Для «услуги» характерно определенное число потребителей и однородность оказываемой им услуги, как следствие, объем оказания услуги может быть измерен, и норматив затрат может быть рассчитан на единицу оказания услуги. Для «работы» оценить точное количество потребителей затруднительно, а сами работы значительно отличаются по своей сути, в результате нормирование затрат на единицу работы, как правило, не возможно.

Ведомственные перечни услуг (работ) оказываемых (выполняемых) подведомственными федеральным органам исполнительной власти государственными учреждениями, в основной сфере деятельности.

Государственное задание федеральному государственному учреждению формируется на основании ведомственного перечня услуг (работ) оказываемых (выполняемых) подведомственными федеральному органу исполнительной власти государственными учреждениями (далее – ведомственный перечень).
То есть, государственное задание (и как следствие, субсидия на финансовое обеспечение его выполнения), распространяется только на те услуги (работы), которые включены в ведомственный перечень.
Пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 02.09.2010 № 671 предусмотрено, что ФОИВ, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, вправе утвердить базовые (отраслевые) перечни государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными учреждениями в установленной сфере деятельности (далее – базовые перечни). При этом определено, что показатели ведомственных перечней могут быть дополнены и детализированы, но не должны противоречить показателям базовых перечней.

Следовательно, функции базового и ведомственного перечней разные:
Базовые перечни должны обеспечить единообразие представления аналогичных услуг во всех ведомственных перечнях.
Ведомственные перечни формируются федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции и полномочия учредителя на основании базовых (если таковые утверждены в соответствующей сфере деятельности) и определяют услуги (работы) выполняемые государственными учреждениями, подведомственными им.

В соответствии с пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 02.09.2010 № 671, федеральные органы исполнительной власти сформировали и утвердили Ведомственные перечни, разместили их в сети Интернет.
Вы можете ознакомиться с и с , размещенными в сети Интернет на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции и полномочия учредителей федеральных государственных учреждений.
Решение о формировании перечней государственных (муниципальных) услуг (работ) оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями субъекта Российской Федерации (муниципального образования) принимаются самим субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием).
В целях реализации положений Федерального закона от 08.05.2010 № 83- ФЗ Минфин России рекомендует высшим органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации выбрать один из двух рекомендуемых ниже подходов:
1) формирование двухуровневой структуры перечня услуг, состоящей из отраслевого перечня услуг и ведомственного перечня услуг. Такой подход может применяться в случае, если в субъекте Российской Федерации разработана региональная программа социально-экономического развития и есть определенная позиция отраслевых органов исполнительной власти по осуществлению региональной политики в сферах деятельности;
2) формирование единого перечня услуг, в данном случае перечень услуг формируется учредителем в целях последующего формирования заданий для подведомственных учреждений. Перечень услуг утверждается правовым актом учредителя.

Возможность осуществления платных государственных (муниципальных) услуг.

В соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации учреждение имеет право оказывать услуги на платной основе только сверх задания. Учреждение не имеет права отказаться от выполнения данного государственного (муниципального) задания в пользу оказания услуг на платной основе (статья 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона). Сверх установленного задания учреждение вправе оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, за плату физическим и юридическим лицам на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. При этом для бюджетных учреждений учредителем устанавливается порядок определения указанной платы, если иное не предусмотрено федеральным законом, а для автономных учреждений не предусмотрено установления федеральными законами порядка оказания таких услуг.

Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 1 (255).

Право. Вып. 31. С. 36-38.

Е. Н. Маланина

КЛАССИФИКАЦИЯ ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ

Рассматриваются критерии и виды публичных услуг, оказываемых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Отмечаются недостатки действующей отечественной системы предоставления публичных услуг, предлагается ряд конкретных мер по их устранению.

Ключевые слова: публичные услуги, государственные услуги, муниципальные услуги, классификация услуг, субъекты оказания публичных услуг, реестр государственных и муниципальных услуг.

Классификация (лат. classis - разряд, класс и facio - делаю, раскладываю) представляет собой многоступенчатое деление логического объема понятия или какой-либо совокупности единиц на систему соподчиненных понятий или классов объектов, целью которого является установление определенной структуры порядка, нормативно-мерного упорядочивания мно-жества1. Классификация является одним из важнейших инструментов методологии теории права, позволяющих упорядочить по определенным признакам и критериям множество правовых явлений и процессов, выявить их сущность, отсечь в них все случайное и субъективное. В российской правовой науке неоднократно предпринимались попытки определить виды публичных услуг путем выделения таких критериев, как субъекты оказания публичных услуг, содержание публичных услуг, сложность публичных услуг и т. д.

Одна из самых распространенных классификаций публичных услуг - это классификация в зависимости от области, в которой происходит их реализация. В рамках указанной классификации выделяют медицинские, образовательные, коммунальные, информационные, финансовые и другие услуги.

А. В. Нестеров предлагает несколько возможных подходов к определению видов публичных услуг, в основу одного из них положен принцип их востребованности. К такому виду услуг относятся:

необходимые услуги (к ним можно отнести бытовые, финансовые, коммунальные);

законные (они обязательны для субъектов, предоставляющих услуги, например, услуги, связанные с предоставлением земельных участков из публичной собственности, регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним, постановкой объектов недвижимости на государственный кадастровый учет);

реализуемые (реальные) услуги2.

Приведенные выше позиции не охватывают все юридически значимые критерии классификации публичных услуг, но, безусловно, представляют определенный научный интерес.

На сегодняшний день не существует единой классификации публичных услуг, поскольку отсутствуют теоретические разработки по определению их характеристик. Однако публичные услуги - это та правовая категория, которая реально существует, обладает устойчивыми признаками и требует определенной систематизации.

Прежде чем определить виды публичных услуг, необходимо выделить специфические черты указанной правовой категории. Исследования совокупности публичных услуг позволяют выделить следующие их отличительные признаки:

публичные услуги направлены на удовлетворение общественных интересов (обеспечение общественной безопасности, экономических интересов, конституционного строя и т. д.);

порядок оказания публичных услуг осуществляется путем государственно-правового регулирования;

для предоставления публичных услуг разрабатываются и внедряются стандарты их оказания;

публичные услуги предоставляются специально уполномоченными на то органами и учреждениями неограниченному кругу субъектов.

Определив общие признаки публичных услуг, можно перейти к их классификации. В первую очередь публичные услуги можно классифицировать с учетом предоставляющих их субъектов:

1) услуги, предоставляемые органами государственной власти (государственные услуги);

2) услуги, предоставляемые органами местного самоуправления (муниципальные услуги);

3) услуги негосударственного сектора (предоставляются и оказываются коммерческими организациями (индивидуальными предпринимателями) или общественными организациями).

По субъектам, получающим услуги, следует различать:

1) услуги, направленные на удовлетворение интересов физических лиц (коммунальные услуги, бытовые услуги, социальные услуги);

2) услуги, направленные на удовлетворение интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, выдача лицензий и т. п.);

3) услуги, направленные на удовлетворение интересов как физических, так и юридических лиц (регистрация прав на недвижимое имущество, кадастровый учет объектов недвижимого имущества и иные)3.

Представляется важным с экономической точки зрения такой признак публичных услуг, как источник их финансирования, поскольку все публичные услуги имеют определенную стоимость. В связи с этим традиционно выделяют услуги, которые являются платными для получателя, и бесплатные услуги.

Перечень платных услуг в настоящее время определен на федеральном уровне, составляет девятнадцать групп и является исчерпывающим. К платным услугам, например, относятся: государственная экологическая экспертиза; санитарноэпидемиологическая экспертиза, расследования, обследования, исследования, испытания, токсикологические, гигиенические и другие виды оценок; государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр; государственная экспертиза проектной документации4.

К организациям, оказывающим платные услуги, относятся федеральные органы исполнительной власти (в случаях, установленных законодательством Российской Федерации), федеральные государственные учреждения и федеральные государственные унитарные предприятия. Платные услуги не могут оказываться иными организациями. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что остальные услуги должны быть оказаны на безвозмездной основе. Бесплатные для получателя услуги могут финансироваться за счет средств государственного бюджета всех уровней, муниципального бюджета, государственных внебюджетных фондов - это так называемые бюджетные услуги.

Наконец, приведем классификацию, которая, как мы считаем, имеет большое значение при со-

ставлении реестров государственных и муниципальных услуг, и, соответственно, представляет наибольший практический интерес. В соответствии с ней публичные услуги можно разделить на виды в зависимости от области их предоставления:

1. Услуги в области землепользования. К ним можно отнести услуги по предоставлению земельных участков гражданам и юридическим лицам из государственной и муниципальной собственности5, по постановке земельных участков на государственный кадастровый учет, по регистрации прав на земельные участки.

2. Услуги в области природопользования, например, государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр и др.

3. Услуги в области предпринимательской деятельности, к примеру, государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенных видов деятельности.

4. Услуги в области социальных отношений (социальные услуги). В зависимости от назначения социальные услуги, в свою очередь, могут подразделяться на следующие виды: социально -бытовые, направленные на поддержание жизнедеятельности граждан в быту; социальномедицинские, направленные на поддержание и улучшение здоровья граждан; социально-психологические, предусматривающие коррекцию психологического состояния граждан для их адаптации в среде обитания (обществе); социально-педагогические, направленные на профилактику отклонений в поведении и аномалий личного развития клиентов социальных служб, формирование у них позитивных интересов, в том числе в сфере досуга, организацию их досуга, оказание содействия в семейном воспитании детей; социально-экономические, направленные на поддержание и улучшение жизненного уровня граждан; социально-правовые, направленные на поддержание или изменение правового статуса, оказание юридической помощи, защиту законных прав и интересов граждан6.

Таким образом, комплексное исследование правовой природы и отличительных признаков публичных услуг позволяет классифицировать их по нескольким отмеченным нами критериям.

Такая классификация представляется необходимой в условиях интенсивно развивающегося законодательства, регулирующего правоотношения, связанные с предоставлением публичных услуг на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ.

Принятие Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»7 и ряда других нормативных правовых актов, регламентирующих порядок оказания государственных и муниципальных услуг, повышает актуальность поиска научно обоснованных критериев и способов их классификации. В то же время научная деятельность отечественных правоведов по установлению критериев публичных услуг находится на начальной стадии этого сложного, и, как представляется, важного процесса. Решение задачи по четкой классификации публичных услуг позволит преодолеть существующие бессистемность и противоречивость в работе законодателя по дальнейшему развитию механизма правового регулирования государственных, муниципальных и иных ви-

дов услуг в различных сферах жизнедеятельности общества.

Примечания

1 См.: Социология: энциклопедия / сост. А. А. Гри-цанов, В. Л. Абушенко, Г. В. Евелькин, Г. Н. Соколова, О. В. Терещенко. М., 2003. С. 325.

2 См.: Нестеров, А. В. Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной // Гос. власть и местное самоуправление. 2005. № 11. С. 12.

3 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. consultant.ru/law/interview/dukanov2.html

4 Постановление Правительства РФ «О перечне платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг» от 2 декабря 2009 г. № 984 // Собр. законодательства РФ. 2009. № 49. Ст. 5983.

5 Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЭ // Там же. 2001. № 44. Ст. 4147.

6 См.: Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг. ГОСТ Р 521432003. М., 2004.

7 Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ // Рос. газ. 2010. 30 июля.

Под «услугой» обычно понимается вид полезной деятельности, не создающей материальных ценностей или самостоятельного материального продукта. Согласно ГОСТ 30335-95 / ГОСТ Р 506-46-94 «Услуги населению. Термины и определения» и международному стандарту ИСО 9004-2 под услугой понимается результат непосредственного взаимодействия Исполнителя и Потребителя (Заказчика), а также собственной деятельности Исполнителя по удовлетворению потребности Заказчика. «Следует помнить, что результат деятельности или сам процесс оказания услуги может сопровождаться товаром. Например, консультационная услуга сопровождается отчетом, услуги по перевозке обеспечиваются средствами транс-
56 57
порта; услуги ателье предполагают появление какого-то изделия».
Понятие «государственные услуги» в России стало широко использоваться примерно с 2005 года с началом административной реформы, в то время как во многих зарубежных странах государственные услуги - одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как «поставщик услуг». Таким образом, вхождение термина «государственные услуги» в нашу жизнь связанные с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов.
Наряду с термином государственные (муниципальные) услуги нередко как синонимы употребляются термины «публичные» и «социальные»
услуги 59. Однако полностью смешивать эти понятия нельзя, поскольку они с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и их противопоставление ошибочно, так как одна и та же услуга может в ряде случаев являться и государственной, и публичной, и социальной. Государственная (муниципальная) же услуга, в первую очередь, характеризует субъект, оказывающий услугу: это всегда государственные органы.
Говоря о содержании понятия «публичные услуги», можно использовать два подхода - эмпирический и теоретический. Эмпирический подход, основывается на реально выполняемых ведомствами и их учреждениями функциях. Здесь публичными услугами называют услуги, предоставляемые органами исполнительной власти и их учреждениями при непосредственном взаимодействии с гражданами. Теоретический подход исходит из типологии благ, обладающих определенным набором свойств.
Можно выделить следующие признаки публичных услуг: 1) обеспечи-вают деятельность общезначимой направленности; 2) имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся ими; 3) осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом; 4) основываются как на публичной, так и на частной собственности 60.
Первые два признака характерны не только для публичных, но и для государственных услуг, два других признака в приведенной формулировке шире, чем признаки государственных услуг, что дает основание рассматривать государственные и публичные услуги как часть и целое. Последний, четвертый признак не является самостоятельным и производён от третьего признака, поскольку публичные услуги осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом, то совершенно очевидно, что оказание публичных услуг может базироваться на любой форме собственности.
Там же, С.16
Шаститко А.Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики. - 2004. - №7. - С. 157.
Первый из приведенных признаков публичных услуг - характеристика их как деятельности общезначимой направленности - показывает наличие публичного интереса в осуществлении такой деятельности и позволяет сделать вывод: независимо от того, какой субъект (государственный орган, муниципальный орган, негосударственная организация) в конкретном случае их выполняет, публичная власть обязана обеспечить их ис-полнение. Если в частном секторе желающих оказывать определенного рода публичные услуги не нашлось либо это по определенным причинам не под силу частной организации, то государственный, муниципальный орган обязан взять ее выполнение на себя. Так, вывоз мусора, отходов, водоснабжение должны оказываться независимо от наличия заинтересованности тех или иных субъектов. И если заинтересованности нет, то орган публичной власти либо формирует такой интерес, либо берет на себя выполнение публичной услуги.
Таким образом, сфера общественно значимых услуг должна нахо-диться в зоне внимания публичной власти независимо от субъектов, их оказывающих. Однако формы участия государственных органов различаются в зависимости от того, идет ли речь о государственных или публичных услугах. Государственные услуги предполагают непосредственное исполнение их самими государственными структурами. Что касается публичных услуг, то государственные органы могут: исполнять их самостоятельно; делегировать их исполнение органам местного самоуправления; организовать их исполнение коммерческими и некоммерческими организациями (принцип аутсорсинга).
Социальные услуги выделяют по той сфере, в которой данные услуги оказываются (здравоохранение, культура, образование, наука), что само по себе уже показывает их общезначимую направленность и ставит в один ряд с публичными услугами. Действительно, социальные услуги обладают всеми признаками публичных услуг, являясь по сути публичными, но критерием выделения (в отличие от государственных услуг) является не круг
субъектов, их оказывающих, а сфера, в которой они реализуются. Таким образом, социальные услуги, так же как и государственные, относятся к публичным услугам как часть и целое. Социальные услуги могут оказы-ваться как государственными и муниципальными структурами, так и коммерческими и некоммерческими негосударственными организациями, являясь, соответственно, государственными и негосударственными. Поэтому, например, в образовании, они могут характеризоваться следующим образом: 1) публичная государственная социальная услуга; 2) публичная негосударственная социальная услуга.
Возможна ли ситуация, когда государство полностью откажется от предоставления социальных услуг в определенной области? Ответ на этот вопрос зависит от характера самой социальной услуги. Так, если в основе социальной услуги лежат конституционные права граждан, реализация которых должна обеспечиваться государством, то эта услуга наряду с другими субъектами должна оказываться и государственными структурами, государство в данном случае не вправе самоустраниться 61.
Например, ст. 41 Конституции РФ установлено, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. При этом медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения должна оказываться гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений. Конституция РФ обязывает государство принимать меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения. Таким образом, социальные услуги в области здравоохранения, являясь по своей сути публичными, могут оказываться как государственной, так и муниципальной и частной системами здравоохранения, при обязательном сохранении государственной системы здравоохранения, существование и развитие которой предусмотрено Конституцией. Что касается пропорций в общем объеме
услуг в области здравоохранения, то они могут меняться в зависимости от обстоятельств. Для обеспечения возможности реализации гражданами своих конституционных прав, в том числе в области здравоохранения, целесообразна разработка стандартов государственных, услуг.
Оказание государственных услуг может быть предусмотрено не только Конституцией РФ, но и федеральным законодательством. В случае изменения государственной политики, приоритетов в определенной социально значимой сфере и при отсутствии конституционных норм, обязывающих государство предоставлять государственные услуги, возможно не только изменение пропорций, но и полная передача публичных услуг негосударственному сектору.
В любом обществе формируются общественно значимые интересы, потребности, обеспечение которых берет на себя государство. В этой связи государственные услуги непосредственным образом связаны с публичными функциями государства. Однако не на любых государственных функциях могут основываться государственные услуги. Вероятно, там, где речь идет о властно-распорядительных полномочиях, не могут иметь места государственные услуги. С этой точки зрения государственные (муниципальные) функции следует разделить на две группы: 1) допускающие оказание государственных (муниципальных) услуг и ориентированные на конечного пользователя - гражданина, или юридическое лицо; 2) не связанные с оказанием государственных (муниципальных) услуг 62.
На начало 2008 года на федеральном уровне нормативными документами предложено следующее определение понятия «государственная (муниципальная) услуга» - деятельность по исполнению запроса граждан и (или) организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, установлении юридических фактов, получении для их реализации в случаях и порядке, предусмотренных законодательством матери-
альных и финансовых средств, а также предоставлении информации по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа исполнительной власти, включенным в реестр государственных (муниципальных) услуг в соответствии с федеральным законодательством.
Можно сказать, что государственная (муниципальная) услуга - нормативно закрепленное обеспечение конкретному стороннему по отношению к данному государственному или муниципальному органу потребителю на основании его заявления необходимой государственно- санкционированной возможности на получение определенного полезного измеримого результата.
Услуги предоставляют федеральные ОИВ, исполнительны органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления, государственное учреждение и иные организации в части осуществления ими отдельных государственных полномочий по предоставлению государственных услуг, переданных им на основании правовых актов органов государственной власти.
Мы считаем целесообразным структурировать процесс оказания услуг по следующим блокам: условие; основание; промежуточный результат; конечный результат; эффект. В качестве условий оказания государст-венной услуги нами понимается - нормативная база, реестр услуг. Основание оказания государственной услуги - заявление потенциального потребителя, договор. Состав оказываемой государственной услуги - содержание услуги, включая конечный и промежуточные результаты. Промежуточный результат оказания государственной услуги (предварительные консультации в процессе подготовки документов, экспертиза документов, подготовка решения в соответствии с регламентом). Результат оказания государственной услуги - факт оказания услуги или конечный результат
(выдача правообеспечивающего документа, перечисление денег, предоставление информации и пр. в соответствии с видом услуги и регламентом). Эффект оказания государственной услуги - влияние услуги на состояние объекта-получателя услуги, а также влияние услуги (с учетом её доли) на достижение индикативных социально-экономических показателей зало-женных в целевые программы, в рамках которых оказывается услуга.
Основные группы потребителей государственных услуг исполни-тельных органов государственной власти включают в себя: бизнес струк-туры; некоммерческие организации; госорганы; физические лица.
Говоря о месте, которое занимает предоставление государственных и муниципальных услуг в системе современного публичного управления, со-единяющего стратегию и тактику управления, мы предлагаем модель представленную на рисунке 3.3.1.


Согласно этой модели государственное регулирование социально- экономического развития строится на основе стратегий соответствующего
уровня. Принимаемая на её основе комплексная программа социально- экономического развития территории определяет задачи стоящие перед ОИВ. Программа социально-экономического развития выполняется через реализацию функций государственной и муниципальной службы, на формулировку и состав которых также влияет законодательство о государственной гражданской и муниципальной службе в РФ и нормативные правовые акты, регулирующие предоставление государственных услуг.
Определяемые таким образом функции государственной и муници-пальной службы находят свое выражение в положениях об областных ведомствах и структурных подразделениях ОИВ. Соответствующие ведомства на основе Комплексной программы социально-экономического развития систему целевых программ (ЦП). ЦП ориентированные на удовлетворение потребностей определенных групп потребителей предусматривают оказание конкретных государственных услуг («программные услуги»).
Оценка услуг, оказываемых ОИВ строится через удовлетворенность потребителя услуги и последующее влияние на достижение задач ЦП и стратегических целей комплексной программы социально-экономического развития территории.
В положениях об органе власти и его структурных подразделениях должно быть также заложено оказание государственных и муниципальных услуг, определяемых законодательством о государственной (муниципальной) службе и нормативной правовой базой регламентирующей оказание государственных и муниципальных услуг («услуги нормативно- правовые»).
Данная модель показывает, что оценка реализации государственной (муниципальной) услуги (качества услуги) должна строиться:
Для услуг, реализуемых на базе нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность властных институтов - на основе выполнения указанного законодательства, через удовлетворенность конкретных потребителей.
Для услуг, реализуемых в рамках целевых программ - на основе степени достижения качественных и количественных показателей выполнения данных программ через удовлетворенность конкретного потребителя услуги.
При этом оценка и мотиваций государственных и муниципальных служащих должна строиться на основе понимания следующего - не обеспечив удовлетворенность потребителей услуг, невозможно обеспечить общую эффективность системы государственного и муниципального управ-ления. При этом основными критериями в оценке работы служащего могут быть: 1) соблюдение сроков процедур (указанных в должностном регламенте) и общего срока выполнения функций и услуг (заложенного в административном регламенте); 2) полнота выполнения функций и оказания услуг; 3) отсутствие обоснованных претензий граждан и коллег; 4) степень удовлетворенности граждан, определяемая на основе социологических опросов не реже одного раза в год; 5) влияние на достижение целей, заложенных в системе сбалансированных показателей регионального развития.